PART 1 │ 壹
11月，重磅文件一个接着一个。 先是11月5日，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》全文发布；接着，《中共浙江省委关于认真学习贯彻党的十九届四中全会精神高水平推进省域治理现代化的决定》也于11月22日正式发布。 而且两者都不约而同地提到关于“行政区划调整”。
具体表述为：“要优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力”（中央版），“提高中心城市统筹资源配置能力，有序稳妥推动中心城市行政区划调整”（浙江版）。
这一下，民间积蓄已久的关于行政区划调整地讨论热情，被彻底点燃。 由于浙版《决定》在“有序稳妥推动中心城市行政区划调整”后专门点名嘉兴，称“开展嘉兴强化市域统筹、推进市域一体化改革试点”，给了嘉兴人巨大的想象空间。有猜嘉兴要撤县设区的，有说市政府应该接管海宁杭海新区、桐乡融杭经济区、嘉善长三角一体化发展示范区、平湖张江长三角科技园的，甚至连图都画好了。
除了嘉兴，温州、湖州等地的民众也很亢奋，前者纷纷猜测：谁会成为温州第五区？后者也在讨论：这一回长兴能否成功设区？ 不过比来比去，最激动的其实还是杭州市民。 PART 2 │ 贰 前几天，关于“杭州市行政区划即将调整”的消息在朋友圈里疯传。有自媒体公众号甚至发布了所谓的“杭州行政区划调整具体实施方案”，称江干区、上城区和下城区的部分区域将进行合并，拱墅区与下城区部分区域进行合并、建德市将撤市设区。
其实，这个所谓“方案”，就是个东拼西凑的产物。即便上溯到其抄袭的源头，也不过是某国考培训师自己公众号里的自说自话。所以还没活过半天，文章就“被主动”删除了。
但有道是“无风不起浪”，杭州区划调整这事之所以会成为月经贴，也是其来有自。
早在去年，网上就流传出一份源自杭州财税网站的《关于杭州市行政区划研究的单一来源公示》。其中提到的杭州区一级单位“小的很小，大的过大”问题，更是早已被民众诟病多时。
换言之，杭州的行政区划调整不同于温州、嘉兴、湖州等地。后者主要是撤县设区，借此加强和提升市本级的首位度。而杭州作为长三角市辖区面积第一大市，再多撤并一个区，少撤并一个区，意义已经不大了。
要知道，即便现有的临安、富阳二区，与主城之间都还存在大片空白区域没被填满，而且未来也不可能填得满，因为它们已经超出了杭州城市向外延展自然边界的极限（关于城市自然边界与行政边界的话题，可参看三土之前的文章《我为什么不看好邻杭区域房（一）？》《我为什么不看好邻杭区域房（二）？》）。所以之前流传的那个包含建德撤市设区的所谓“方案”，一看就是外行的胡说八道。
未来，杭州的行政区划调整，重点一定不再是拓展外延，而在于内部的优化调整，借此解决现有市辖各区“小的很小，大的过大”的问题。
这些问题到底是怎么来的，该怎么解决，国内其他城市有哪些经验值得借鉴，接下去，我们就来聊聊这个话题。
PART 3 │ 叁
说起杭州的市辖区设置，最早可追溯到1927年。那一年，北伐成功后的南京国民政府改革地方建置，浙江省划出杭县城区及西湖全境，设杭州市，现代意义上的“杭州市”由此诞生。
当时的杭州市被分为8个区，但没有具体的名字，而是简单粗暴地按照序号排列，从第一区到第八区挨个儿叫。直到中共建政后，才将这8区分别更名为：上城区、中城区、下城区、西湖区、江干区、艮山区、笕桥区、拱墅区。
从50年代开始，杭州跟全国一样，行政区划开始了频繁地变更调整。期间，中城区、艮山区、笕桥区相继被撤，另外还如昙花般出现又消失过一个半山区。直到1996年，萧山、余杭各划了3个乡镇并入杭州市区，其中浦沿、长河、西兴三镇成立滨江区，三墩并入西湖区，下沙、九堡并入江干区，城六区的格局与边界才大致底定。
这六个区，除了西湖区，其余的都是迷你区（江干区如果剔除已经事实上划入钱塘新区的杭州经济技术开发区，也就不过105平方公里）。特别是上城区，甚至比上海黄浦区都还小，是目前全国主要城市中最小的市辖区。另外，像下城、滨江等也都普遍小于北京、南京、苏州的最小区。
从这些年各地行政区划调整的做法，如北京将崇文宣武分别并入东西城，上海将南市、卢湾、南汇等区整合进黄浦区和浦东新区，南京合并秦淮与白下区、鼓楼与下关区来看，消灭迷你区是大势所趋。
仔细研究这些迷你区的消亡史，大致依循几种路径：
1、同类型老城区合并，最典型的就是苏州将平江、沧浪、金阊三个老城区合并为一个新的姑苏区。但这种合并类型并非主流，原因在于，老城区一般都面积狭小，且早已建设完毕，合在一起仍然没有空余土地可供开发，并了等于没并。好在人家苏州合并主城三区，压根不是为了经济发展，而在于打破区域分割，统一管理，更好地保护苏州古城。这境界，一般城市真心学不来。
2、产业互补型合并，像上海的静安与闸北区，过去一个是高端商务区（比拥有武林商圈的下城区高端多了），另一个是传统工业区（有点类似于杭州拱墅区）。两区的合并虽然被坊间称为“白富美”下嫁“凤凰男”，但它确实打破了长期以来上海城区以苏州河为界的分异格局，并实现了产业结构上的优势互补，以及中心城区资源、经济的外溢。
3、中心区与近郊区合并，这一类大家比较熟悉的可能就是宁波将江东区并入鄞州区，将原属鄞州区的集士港、古林、高桥等9个镇街划入海曙区。某种意义上，也可理解为将近郊的鄞县一分为二，江东、海曙两个老城区分别并入东西鄞州区。这波骚操作后，宁波彻底消灭了迷你区，面积最小的江北区也有208平方公里，约等于拆分前的江干。
PART 4 │ 肆
基于上述分析，三土大胆预测：
今后杭州，上下城区合并是不可能的，上城区跨江与滨江合并，组建一些人口中的所谓“钱塘区”也是不可能的。
这三个迷你区现在面临的共同问题，都是没地。既然抱团也无法取暖，所以未来，这三个区只可能各回各家，各找各妈。
比如，上城区会不会与西湖区合并，以便统一湖滨与环西湖四周区域的管辖？或者与江干区合并？毕竟，江干的“干”，本来就是“靠近水的岸边”的意思，而上城区就地理位置来说，也是“江干”。两者合并，既能部分弥补江干区因为下沙被划出而损失的面积，也可以实现整个钱塘江北岸岸线的统一管理。
又如下城区，会不会模仿静安合并闸北的模式，与拱墅区合并，我们不得而知。不过从杭州市公布的“大城北规划范围图”来看，下城区与拱墅区合并的确有利于大城北的发展。而且从历史沿革来看，今天下城区北部的石桥、东新、文晖三个街道，本来就是1996年从拱墅区划过来的。两者有着天然的历史亲缘性、产业协同性，合并也有利于老城区的资源向北部辐射。
至于滨江区，与其老老远跑去找富阳，搞个什么滨富特别合作区（有木有深汕特别合作区的既视感？），不如好好协调与萧山的关系。像现在这样，一条风情大道，隔出两个世界，两边房价能相差上万块，肯定是不行的。未来，无论是滨江并入萧山，还是萧山再多划几个镇给滨江，都比飞地式的滨富特别合作区来的靠谱和效果好。
PART 5 │ 伍
说完城六区，我们再来聊聊经常被“除外”的萧山与余杭。
作为杭州主城一南一北两个“大的过大”的区，萧山与余杭有着截然不同的历史和气质。
今天，一些外地人总是对萧山人对杭州市的抵触与排斥感到不解，但这其实是有原因的。历史上，萧山一直属于绍兴，是所谓“越州八县”之一，直到1959年才改属杭州。这就导致，萧山不论是语言还是习俗，都更接近与绍兴，而与江北的杭州格格不入。比如萧山的城市精神是“奔竞不息，勇立潮头”，是典型的江文化，由围垦这一特殊经历形成，而“精致和谐”的杭州显然是另一种城市性格。
另外，改革开放初期，萧山的乡镇企业、工业经济长期领跑整个杭州，GDP总量曾连续22年位居浙江第一。这也使得萧山人形成了一种俯视杭州人的傲气。
但有句话怎么说的，“三十年河东，三十年河西”，随着余杭的崛起，杭州重点布局城西科创大走廊，萧山人的傲慢，对融杭的抵触，正在成为阻碍萧山进一步发展的绊脚石。
与此同时，过去这20多年，杭州像许多跨江发展的大城市一样，为了促进江南江北的融合，对萧山进行了切香肠式地肢解。
先是1996年浦沿、长河、西兴三大强镇被划出，成立了直辖于杭州的滨江区；而今年4月，随着钱塘新区的成立，萧山又事实上失去了北部河庄、义蓬、新湾、临江、前进等5个街道，共计427平方公里的土地。
这种情况下，虽然相比城六区，萧山在面积、人口上，还是个大区，但进一步拆分的可能性几乎没有。
PART 6 │ 陆
相反，萧山的老对手，这几年在浙江省内风头无两的余杭区，则是公认的最应该被拆分的区域。
从历史上看，今天我们所谓的余杭区是1961年由余杭县与钱塘联社两个县级单位合并而成的。虽然新县仍冠以“余杭”之名，县治却放在了钱塘联社政府所在的临平镇。
这带来了许多问题：1、余杭民众不像萧山那样，有统一的“萧山人”意识，即便是余杭区政府所在地的临平，你跑街上去问路人：“你是哪里人”，答案也大多是“我是临平人”，而不是“我是余杭人”。
2、两个大县的合并导致余杭东西跨度达到60公里，而区政府又驻扎在最东面的临平，家住西面未来科技城的人们去一趟临平区政府办事，往往需要半天甚至一天，相当的不方便。
更重要的是，随着这几年未来科技城的崛起，余杭区越来越裂变为东西两大板块，彼此间谁也不服谁。因此，坊间流传的各种杭州区划调整的版本中，拆分余杭区总是被放在第一位。
当然，不管怎么分，有一个基本原则却是除深圳以外的所有城市都遵守的，那就是行政区数量只减不增。这就决定了，未来，杭州内部的区划调整必然有合并，有拆分。至于具体怎么合并、如何拆分，大伙还是等官宣吧。说不定很快就有结果了。
（文章转载自微信公众号“三土城市笔记”）
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发表于 2019-12-2 08:21
