农民“退地”探索尚需更多顶层设计

末日使者

核心提示

重庆市梁平县正在低调试点农民退还承包地，迄今已有101户农民自愿退出297.47亩。该县为此建章立制，尽力维护好“退地”农民利益、利用好退出的土地，但该项试点依然呼唤更多的顶层设计。事实上，“退地”受到了部分农民的欢迎，他们已经不再以农业为生，并已具备非农化生活的能力。

农业“适度规模经营”呼唤土地集中机制

2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出“土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路……应积极稳妥地推进”。

这一判断已经被包括重庆市梁平县在内的众多地区的实践证明是正确的：就在梁平县的众多农户断言种田没有“钱途”的同时，其他开展适度规模经营的人，却在政府的奖励和扶持下，引入社会化服务，奔向光明“钱途”。

“大家都说种粮食不挣钱，刚开始我也觉得没搞头。”30岁出头的梁平县屏锦镇万年村村民张良甫说。去年，他在万年村流转了200多亩稻田种水稻，赚了10多万元，还娶了老婆，其“逆袭”的最关键因素正是适度规模经营。

从长远看，推动农业从传统农户分散经营向集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型经营体系转变，是我国建设现代化农业强国的必由之路。

可是，正如《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》所指出的那样，我国农村人口过多、农业水土资源紧缺，在城乡二元体制下，土地规模经营难以推行，传统生产方式难以改变，这是“三农”问题的根源。我国人均占有耕地面积仅0.1公顷，农户户均土地经营规模约0.6公顷，远远达不到农业规模化经营的门槛。

那么，要实现适度规模势必需要对分散的农村土地进行集中。此前，集中土地的主要办法是“流转”，这种方式现已较为成熟，在全国推行；而梁平等地的“退地”则属于新生事物，仍在小心翼翼地“在河里摸石头”。

“流转”和“退出”都涉及农民承包地经营权的转移，但后者显然走得更远。如果说，土地“流转”时，接盘者类似于“租”；那么，农民“退地”后，接盘者则更接近于“买”，从而更有胆量和底气加大投入，走向严格意义上的现代农业。

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上亿农民“市民化”回避不了“退地”问题

长远来看，未来将会有越来越多的农民离开土地变成市民，如果没有“退地”的正当通道，或许会有更多土地被撂荒。从这个层面看，梁平县的探索意义深远。未来，在“中国城镇化的核心就是农民市民化”的语境里，越来越多“市民化”的农民将难以回避“退地”的问题。是否允许“退地”、如何有序“退地”，需要更多的关注和研究。

官方数据显示，1978年，我国城镇常住人口为1.7亿人，2015年达到7.7亿，城镇化率从1978年的17.9％提升到2015年的56.1％。城镇化的快速推进吸纳了大量农村劳动力转移就业，推动了国民经济持续快速发展，带来了社会结构深刻变革，促进了城乡居民生活水平全面提升。

但是，我国的户籍人口城镇化率远低于常住人口城镇化率，2015年，两者相差16.2个百分点。其中的主要原因在于城乡二元结构：以前农村人口是农业人口，在城里居住的人口就是城镇人口，在“打工”浪潮中，农村人口蜂拥入城市打工置业，虽然生产生活在城市，但是户口并没有变过来，从而形成这种数据上的差异。

目前，在城市里生活的农民工及其家人构成了一个以亿为单位的庞大人群，这些过着“两栖”生活的“伪城市人口”并没有获得城镇的户口。要进一步提高中国城镇化的质量，尤其要加快农民工的市民化，这在官方和民间都早已达成共识。

根据《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》提出的目标，到2020年，我国常住人口城镇化率将达到60％左右，户籍人口城镇化率达到45％左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

这些目标将通过怎样的路径实现？那些在城镇落户的农民如何处理自己的承包地，如何破解农业转移人口“人地分离”现象？如何通过深化改革来破解现行的土地制度与城镇化发展不相适应的问题？这些问题都格外引人瞩目。

农村土地承包制度应与农业生产经营方式相适应

《农村土地承包法》是2003年开始实施的。13年来，我国经济社会迅猛发展、城镇化快速推进，数以亿计的农村劳动力到城镇就业，专业合作社、家庭农场、农业产业化龙头企业等新型经营主体大量涌现，新的形势呼吁创新和改革农村的土地制度，使农村土地承包制度与农业生产经营方式相适应。

不容忽视的是，近些年来，部分农村已经开始出现农民离乡、村庄空心、土地撂荒的情况，2006年取消农业税之后，农村土地闲置的成本很低，撂荒的严重程度已不容忽视，其背后便是部分农民“用脚投票”而作出的“退地”选择。

“部分土地撂荒”的实际，让土地的价值白白流失。人们需要拿出对策，唤醒沉睡在土地里的价值。

显然，对于部分农民而言，“退地”时机已经成熟。在打工浪潮中，部分农民已经完成了一定的技能和资产积累，他们已成为“城乡摇摆人”或“准城镇人”，承包地变得没那么重要。他们“退地”的风险较小，变现土地承包经营权这个权利所获得的补偿金还能帮自己更快更好地在城市立足，加快进城农民市民化和新型城镇化进程。

另一方面，个体情况不能等同于整体，对于农民来说，“退地”毕竟意味着 “打出最后一张牌”。尽管从梁平县的实践看，部分农户对土地的依赖程度越来越轻，但作为一个整体，农民“退地”依然意味着一定的风险，由此，风险防控应始终贯穿改革试点的全过程。从长远看，该项工作最重要的治本之策在于提升农民在城镇的生存能力。

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“退地”面对的问题需要法律权威解答

中国青年报·中青在线记者注意到，梁平县作为“土地承包经营权退出试点”地区之一，已经探索出足以指导基层实践的思路和路径。但这种探索依然面临一定的不确定性，“退地”工作尚需更多的顶层设计。

首要问题是需要将更为完备的承包地退出机制纳入《农村土地承包法》，让该项工作有法可依。

现行《农村土地承包法》对承包地的“退出”有所涉及。

该法第26条规定，承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。这可以理解为“法定退出”。

该法第29条规定，承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。这可以理解为“自愿退出”。

但是，这些规定失之宽泛，难以规范和调整纷繁复杂的“退地”行为。法律必须对如何保障“退地”农民的权益、如何保障未退土地的有效利用这两个核心问题，作出更为明晰的界定。

目前，记者尚未发现立法机关出台与“退出承包地”相关的法规。比如，除了承包地之外，宅基地、自留地等可否“退出”？第二轮土地承包合同还有10余年期限，退地是“到期截止”还是“永久有效”？承包期满后，目前的“退地者”和“接盘者”的权利义务如何界定？这一系列问题都等待着权威解答。

同时，“退地”必将衍生出承包地的再分配问题，这也需要顶层设计：谁有权参与再分配？如何分配？分配如何能既便于集中耕种又能实现相对公平？

《农村土地承包法》第3条规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。

记者注意到，梁平县现有的“退地”探索中，是利用该法条中的“等”字做文章，把有偿取得的农民退出土地界定为不宜采取家庭承包方式的土地（家庭承包是无偿的——记者按），让“退出”的土地除采取流转的方式外，还可以采取其他方式得以“接力”承包。而这种做法是否合法合规，也需要加以明确。

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需要为“退地”农户提供更多保障

“退地”还呼唤更多具有操作性的政策。

国家征用农地时，有较为完善的征地农民养老保险等保障政策。但“自愿退地”的农民则付之阙如。现在的农村居民养老保险每月仅百元上下，不足以“遮风挡雨”，为此需要为“退地”农民在土地、住房、社保、就业、教育、医疗等方面建立保障机制。

“打铁还需自身硬”，外部的“输血”不能代替自身的“造血”功能，还需要通过培训等帮助“退地”农民实现稳定就业解决后顾之忧，这需要政府在资金、师资、机制上作出安排。

就梁平县试点的情况看，“退地”后，虽然政府极力倡导发展家庭适度规模经营，但目前 “接手”的经营者中，多是从事高投入、高收益、高附加值的产业。

这种模式对于破解“三农问题”是否具有普遍价值，尚未可知。毕竟，解决“吃饭”问题更依仗种植业等“狭义农业”，而非观光、体验、休闲等“新型农业”。参照农业发达国家的经验，要形成更成熟、更有竞争力的第一产业，更理想的模式或许是“职业农民”家庭经营式的“家庭农场”，辅以合作社提供产前、产中、产后的服务。

为什么种粮大户和职业农民在参与承接梁平县农民“退出”的土地时缺席？这可能是因为样本数太少而出现的偶然，也可能是因为他们掏不出足够的“补偿金”。

我国已经决定从2015年起调整完善农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴3项补贴政策，统筹用于支持粮食适度规模经营。该项工作选择5个省进行试点，支持对象为主要粮食作物的适度规模生产经营者，重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等新型经营主体倾斜，体现“谁多种粮食，就优先支持谁”。

从这个角度上看，政府如何通过机制上的调整，让职业农民和种粮大户有能力、有意愿参与承接部分农民“退”出的土地，值得深思。

政府筹措“退地”的周转金（或者“补偿金”）的难题，可能是“退地”改革探索面临的最大瓶颈。如何组建资金池，如何平衡资金压力，如何建立财政支持体系，通过政府与社会资本合作、政府购买服务、担保贴息、以奖代补、民办公助、风险补偿等措施，为土地承包经营权退出提供资金支持，这些问题都需要出台更多的细则。

如果“退地”的探索在更大范围内推开，建立一个基于互联网技术的市场供需信息平台，实现市场信息收集发布、资源资产评估、交易代理、金融保险服务、法律法规政策咨询及代理等方面的服务，就显得十分必要。