3元停车费官司 引发的法律思考

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<div id="atitle">3元停车费官司 引发的法律思考</div><br/>
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　　2007年6月，西安市民王哲将市公安局交管支队起诉到了法院。7月13日，他又起诉了刚刚接手人行道停车点收费的西安市城管执法局。王哲的诉讼目的
很明确：“无论是交管支队，还是城管执法局，都缺乏收停车费的法律依据。3元钱是小数目，但作为市民，我要交得明明白白。”&#160;<br/>
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　　2007年5月，国家发改委首次公布，2005年全国的行政性收费已高达4000亿元。&#160;<br/>
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　　“停车费”涉及到行政部门与行政收费，从这个意义上出发，全国各个城市普遍存在的“停车费”问题，将因为车主王哲发起的这场诉讼，引起更多的人关注。&#160;<br/>
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　　“初步胜利！两个案子都立上了！”7月13日下午，从西安市莲湖区人民法院出来，兴奋的王哲就开始给朋友们拨打电话。第一个电话，打往北京，接听者是著名职业打假人王海。&#160;<br/>
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　　在王海眼里，王哲要打的这两场官司是不折不扣的公益诉讼。法院一旦立案，他将作为王哲的代理人之一出庭。&#160;<br/>
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　　而王哲的起诉，缘于在西安乃至全国各个城市都被司空见惯的一件“小事”——停车要交停车费。被他推上被告席的，是西安市公安局交管支队和西安市城管执法局。&#160;<br/>
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　　“3元钱的停车费，不要票能打折”&#160;<br/>
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　　43岁的王哲是出了名的“爱管闲事儿”。早在2001年，他就曾质疑手机用户被强制缴纳“帮困基金”一事，并将陕西省政府起诉到了法院，一时引起全国媒体关注。后来案件虽然以“不予受理”告终，但“帮困基金”作为一项“师出无名”的行政收费，最终悄然取消。&#160;<br/>
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　　2004年，王哲买了辆“福莱尔”作为代步工具，从此，他开始关注“停车费”的问题。&#160;<br/>
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　　在他的印象里，常常是，到一个地方，车还没停稳，路边不知从哪就冒出来收费的人，手里拿个小本本，索要停车费。“说是要3元，如果不要票，还能打折成
一元两元。我和其他司机一样，往往不要票，撂个一元钱就走了。”王哲说。但他从此心里就有了疑惑：“钱是小钱，但交得不明白，我想弄清楚，我为什么要交
钱？我交的钱到哪里去了？”&#160;<br/>
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　　2005年1月，适逢公安机关大接访，王哲交给西安市公安局交管支队一份“行政复议申请书”。在申请中，他提出，交管支队收停车费的行为并没有法律依
据。“法律既没有此项收费的明确规定，也没有授权行政法规对此进行规定。以《道路交通安全法》为例，通篇没有关于停车收费的规定！”&#160;<br/>
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　　复议一直没有得到明确的答复。今年6月28日，王哲再次到西安市公安局交管支队询问。对这个“较真”的市民，负责接待的同志很热情，让他看了陕西省物价局核准的收费许可证，还给他看了一份1996年的“陕西省机动车辆停车场点管理规定”的文件。&#160;<br/>
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　　规定中称，“道路临时停车场点，由公安交通管理部门负责审核，公安会同物价、城建等部门，共同研究批准，并在同级物价部门领取收费许可证。”但王哲对
这个说法并不满意。“这样的依据不能证明他们就有了收费权。从公共道路的公共性、公益性来看，收费是一种对非国有财产的征收，只有全国人大及其常委会才有
权进行规定。”王哲感觉自己在复议申请中提出的疑问，并没有得到答复。&#160;<br/>
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　　“请返还我6元停车费”&#160;<br/>
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　　2007年5月9日，王哲向莲湖区法院递交了行政诉状。&#160;<br/>
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　　在厚厚一叠停车费票据中，王哲选了两张作为证据。这是今年2月9日、10日，他在西影路灯具城路边停车时的两次收费。&#160;<br/>
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　　他的诉讼请求包括：确认被告收取道路停车费的行为违法，并要求撤销收取停车费的行为，并返还停车费6元。&#160;<br/>
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　　然而，结果却让他意外。5月18日，莲湖区法院作出裁定，不予受理王哲的起诉，理由是：“西安市公安局交管支队收取车辆道路停放费的行为，是针对不特定主体实施的能反复适用的具有普遍约束力的行政行为，不是具体行政行为。”&#160;<br/>
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　　这一说法，被王哲认为是“荒唐”。“收费怎么能不是具体行政行为？”他上诉到了中院，虽然对上诉的结果并没有把握。&#160;<br/>
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　　出乎意料并让王哲高兴的是，裁定的结果采纳了他的上诉意见。法院认为，“西安市交管支队所委托的个人在行使停车管理职责过程中，对王哲的停车作出了收
取停车费用的行为，该行为系西安市交通管理支队基于公共权力针对王哲个人实施的行政管理活动，应认定为具体行政行为。”6月，中院要求莲湖区法院受理王哲
的起诉。这起事关全国“停车费”合法性的公益诉讼，终于峰回路转。&#160;<br/>
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　　初战告捷，王哲随即决定，以相同理由把西安市城管执法局告到法院。&#160;<br/>
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　　7月1日起，西安市城管执法局正式从交管部门接手300多个人行道上的停车点，并面向社会招聘了190名收费员。7月6日，王哲在吉祥村嘉翔大厦下两次停车时，被城管执法局的收费员收取了6元钱的停车费。&#160;<br/>
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　　7月13日下午，王哲再次到莲湖区法院递交诉状，状告城管执法局，诉讼请求同样是“确认收费行为违法，返还6元停车费”。“如果停车费必须要收，也应该有更高级别的法律、法规等来规范，而不是现在这样，合法性保证不了。”王哲说。&#160;<br/>
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　　数额庞大的停车费&#160;<br/>
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　　傍晚，西安市高新区608路车的一个停靠点。并不宽的非机动车道上，已经停满了车。路东边有划出的停车位，路西边并没有，但收费员正指挥着车辆停放。&#160;<br/>
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　　因为附近饭店、娱乐场所、英语补习学校等集中，下午6时许，路两边都停满了车，加上有公交站点，自行车就在不断出进的车中挤来挤去。在附近上班的王先
生每天都要目睹这一幕。“公交车从十字口过来，上午还好点，下午根本进不了这个车道。划出的停车位上能停，没划线的地方，只要交了钱也能停！”&#160;<br/>
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　　在屈先生眼里，这个停车点是一个“肥缺”，“生意”的繁华让他羡慕不已。屈在附近经营着一个停车场。“人家一个月能卖30多本票呢！”他为这个同行算
着账，按一本票100张来说，一个月要收取停车费3000多次，如果全按3元来算，这个停车点的收入将超过万元。除过提成，其中有一半以上将交给交管部
门。&#160;<br/>
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　　但对大部分停车点来说，一个月的任务只能完成20多本，收费员在每张3元面额的票中提成0.45元左右，一个月的工资收入也就在600元—700元左
右。“完成任务也不容易，这儿停放的大部分是办公楼上的车，一停一天周转慢，”李师傅说，“这钱不好挣啊。每个月就担心完不成任务。有时完不成，只好压到
下个月……”&#160;<br/>
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　　据报道，西安在一环以内的临时占道停车点有295个，加上二环内外则有1000个左右这样的临时停车点。虽然有关部门对停车费收取的具体数额讳莫如
深，但这个数目是庞大的。如果按照“超收奖励、罚款分成”的财政体制“潜规则”，这笔钱中的相当一部分将返还给收费的行政部门。&#160;<br/>
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　　屈先生经营的停车场在几家大银行门前，据他讲，一年交给银行的承包费大约是10万元。但每个月，他要向交管部门购买停车费的票，一本总面额为300元（共100张）的停车费票，买来是100元。“生意”好时，每天大约能用一本。&#160;<br/>
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　　2006年，西安市开始实行计时收费，停车费的平均涨幅在十几倍。但计时收费显然没有得到彻底执行。“还敢计时收费？人家根本不愿意填单子。咱也没办法。不能整天吵架啊！”屈先生抱怨说。&#160;<br/>
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　　46岁的常师傅，刚刚成为西安市城管执法局的收费员，“每月的任务是3000元！”根据合同，把这些票卖完，他才能提取其中20%%的钱，即600元作为自己的工资。&#160;<br/>
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　　常先生负责在兴庆路的一段人行道上收费。但他对这份新工作不是太看好。“人家交警收费，你要是不交钱，可以叫交警来扣车，执法局能做到吗？这费肯定不好收。”&#160;<br/>
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　　事实上，城管执法人员开始介入管理人行道上的停车点，始于一年多前的《西安市城市管理相对集中行政处罚暂行办法》出台。有一段时间常常是车主已向交管支队的收费员交了停车费，城管人员又去贴黄条，甚至锁车。&#160;<br/>
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　　据知情人讲，事实上，交管部门对市容执法局接手这些停车点一度有不同意见。执法局曾提出，对执法局报送的逾期未接受违法处罚的车辆，交管支队应该给予
锁定车辆档案，不予年检等办法的处理，并报送到执法局。对此，交管部门认为，如果人行道上的违法乱停已经交给执法局纠处，支队不掌握这些车辆违法乱停的直
接证据，要强锁车辆档案，“一方面于法无据，一方面也会增加办事环节，给群众带来不便”。所以，至今双方未达成一致。&#160;<br/>
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　　尴尬停车费在多个城市引发质疑&#160;<br/>
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　　“我每天停车费的支出，至少在10元以上。”著名职业打假人、家住北京的王海说。1998年就开车的他，对停车费的感觉是“乱”。据他了解，在北京，
收费是由政府委托的公司来进行，而这个公司是靠养路费建起来的。“也就是说，车主出钱设了一个公司，这个公司再来收车主的钱。”王海说。&#160;<br/>
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　　早在一年前，王海就开始关注着王哲的起诉，并把这个公益诉讼列为“王海热线”的非营利项目之一。“项目选在西安做，由王哲发起诉讼，但我们的目的是质
疑全国的停车费问题。”王海说。“买车时，车主要交养路费，还有购置费、燃油税等等，再收停车费有没有重复收费的嫌疑？”王海质疑。“公共设施是用纳税人
的钱建的，路边停车一般都是临时性的。停车费的合理性、合法性在哪里？收费的去向又如何？”王海认为，其实他们的疑问也是全国相当多司机的疑问，所以，
“如果这些搞不清楚，我认为就不应该收。”&#160;<br/>
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　　而西北政法大学的教师李燕玲也始终在关注着这个案件，她说，作为一名车主，也作为一名法学研究者，她最大的疑问就是：“停车费为什么而收？收到哪里去
了？”她介绍说，在法国，停车费被归属于“公产使用”的问题，要求公布非常明确的去向，而在中国，只告诉我们“上缴财政”，具体的使用情况并不清楚。“如
果国家确实需要这样一项收费，那就应该立法。道路是国家资产，收费也应该是全民使用。即使上缴财政，也应该有法律依据，没有就不能收。”李燕玲说。&#160;<br/>
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　　2006年10月，《西安市机动车停放服务管理办法》由西安市政府通过实施。今年5月29日，陕西缔伍律师事务所律师苗长青向西安市人民代表大会常务委员会寄去了一封信，质疑该“办法”中对停车费的规定，认为“办法”在程序和内容的合法性上存在问题。&#160;<br/>
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　　“市民的法律意识正在加强，行政收费必须有法可依，而不是仅由一个地方行政规章就来收费。”苗长青说。&#160;<br/>
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　　对停车费的质疑并不只在西安。2003年，《昆明市停车泊位管理办法》出台，就引起了不少的质疑。&#160;<br/>
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　　松山，全国人大常委会法工委国家法行政法室副处长，黑龙江大学法学院兼职教授，在《云南大学学报》上发表文章，称昆明市的这个“办法”是“一件存在多
个违法因素的政府规章”。“行政收费是国家税收之外，对行政相对人财产权的直接介入。严格说来，在国家税收之外对公民财产的直接介入，只能由国家法律才能
予以规定。”松山质疑说，“即使允许行政法规对收费事项予以规定，但地方性法规和各级政府规章、部门规章是无论如何也无权对行政收费事项作出规定的。”&#160;<br/>
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　　松山列举该“办法”中的第12条规定：“在收费停车泊位停放车辆，必须按规定交纳费用”，“收费应该严格按照行政主管部门核准的标准收取，并出具市财
政收费专用票据”。他认为，这实际上是将收费的具体确定权交给了政府的价格主管部门。行政机关在城市设置停车泊位，实施停车许可，是一种行政许可行为。而
根据《行政许可法》的规定，只有法律、行政法规、国务院的决定、地方性法规和省级人民政府的规章才有权设定行政许可。昆明市政府的规章根本无权设定这样的
许可。&#160;<br/>
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　　何时告别收费政府？&#160;<br/>
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　　2007年5月，国家发改委首次公布，2005年，我国行政性事业收费已经达4000个亿，再加上各种基金征收总额2000多亿元，全社会需要付出
6000亿元以上。王哲所交纳的每年几百元的停车费，正是这6000亿元中的一部分。国家发改委价格司司长曹长庆承认，在中国，行政审批仍是设立收费项目
的主要途径，“收费项目的设定，应当以法律为依据，而不是以行政审批方式设立，行政审批容易受到各方面的干扰”。他认为要加快制定《行政收费法》，明确允
许设立收费项目的条件。&#160;<br/>
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　　2006年1月，制定《行政收费法》被列入十届全国人大常委会的立法规划。但也有人认为，遏制行政收费之乱，仅仅指望《行政收费法》的出台是不够的。2004年出台的《行政许可法》，应该有的作用至今尚没有很好地发挥。&#160;<br/>
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　　在最近一期的《南风窗》杂志中，中共中央党校研究室副主任周天勇在接受采访时说：“从法理上讲，任何一个国家不可能让公安局、法院和检察院这一类的行
政、执法和司法机构来收费，但是中国很例外。”据报道，2004年，中国的工商、质监、城管、消防、交通等等政府部门年收费达9367.67亿元，加上检
察院和法院所收的356亿元，共计高达9723.67亿元，严重的是，这些收入绝大部分都没有进入财政预算，50%左右没有进入预算外资金的管理。&#160;<br/>
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　　报道中还披露：“中国由财政供养的公务员和准公务员性质的人员实际上超过7000万人，除公务员外，党政机关和社会团体中尚有400万事业编制或者准
工人编制的公务员，他们的工资也是由国家财政发放。还有3000万事业单位人员，没有进入社会保障的公务员退休人员1000万左右，另外，县乡还有
1200多万非编制干部。相当多的人，其经费来源是行政和行政事业性的收费和罚款。养人需要收费和罚款，收费罚款导致养更多的人，于是收费和罚款也成为导
致中国机构和人员快速膨胀的最重要和最基础的根源。”&#160;<br/>
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　　行政收费乱象正引起更多的关注。2007年6月6日的《人民日报》上，发表了《05年行政收费达4千多亿&#160;靠什么终结行政乱收费》的文章。&#160;<br/>
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　　“愈演愈烈的收费问题虽经多次清理，但成效甚微。”西南财经大学教授朱明熙说，“由此可见，这将是一场艰难的政府改革。”&#160;<br/>
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　　而对王哲、王海他们来说，只是用公民自己的力量，去参与到这艰难的改革中，他们期望，这由6元停车费发起的行政诉讼，能发挥公益诉讼的力量，对中国真正实现的依法行政有所推动。