居住证，一个字的改革

问天问地

作为户籍制度改革的重要内容之一，实行多年的暂住证将退出历史舞台。近日，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案，已经中央审议通过，即将印发实施。本次改革提出，扎实推进户籍制度改革，取消暂住证制度，全面实施居住证制度。业内认为，设立居住证制度，可以让那些已经进入到城市的外来人口享受到一定范围的公共服务。从“暂住证”到“居住证”，一字之差的改革，体现出城市管理的重大进步。

　　从“暂住证”到“居住证”

　　1984年，深圳（楼盘）开始实行暂住证制度。直到今天，其一直是大多数城市对非本地户籍人口实施管理的主要办法。2003年，《行政许可法》颁布后，暂住证制度的强制性失去了法律依托，甚至成为社会学及法律学专家联合“声讨”的对象，部分城市开始取消暂住证制度。2008年8月1日，深圳居住证制度正式实施，实施了近13年的暂住证制度正式退出深圳历史舞台。2010年，国务院文件首次提出在全国范围内实行居住证制度，公安部2012年底报送了《居住证管理办法（送审稿）》。2013年11月，中共十八届三中全会提出，要创新人口管理，加快户籍制度改革。

　　“随着居住证制度的建立，中国将告别暂住证时代。”中国社科院人口与劳动经济研究所副所长张车伟表示，暂住证的主要任务是社会治安管理，没有规定持有暂住证者能够享受怎样的权利，又该承担怎样的义务，本身就有某些身份歧视色彩；而居住证更强调权利和义务的统一，既划定了申请的政策红线，也规定了持有者的权利，突出了公平性。

　　首都经贸大学产业经济研究所所长陈及说，目前很多农民来到城市打工，长期在城市工作，但由于户籍等原因，却享受不到城市的各项公共福利。居住证制度可以使在城市长期工作的人员，都能够平等地享受到教育、社保、医疗等公共服务，也标志着我国户籍改革终于迈出了实质步伐。

　　如何在北京（楼盘）落地

　　那么，对于北京而言，居住证制度该如何落地，落地之后又将带来哪些新变化？去年12月，国务院法制办出台《居住证管理办法（征求意见稿）》，明确表示，居住证持有人可与当地户籍人口享有同等的免费接受义务教育、依法参加社会保险、缴存提取和使用住房公积金等九方面基本公共服务，同时享受在居住地办理出入境证件等六方面便利，并可逐步享受同等的中等职业教育资助、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助、随迁子女在当地参加中考和高考的资格等权利。

　　“对于居住证能够享受哪些福利其实在国家意见稿里面已经明确，各地将来制定居住证政策时肯定要先参照国家政策，因此在福利上面应该没有很大变化。而各地在何时推出居住证制度、通过何种形式实现这些福利可能是关注的重点。”张车伟说。

　　中国社科院城市发展与环境研究所副研究员单菁菁坦言，早期，在京非本地户籍居民享受的公共服务中，最缺失的就是教育，但近几年这类服务推行得较好，转移人口子女在京享受义务教育也更容易了，但对于幼儿或高中等延伸教育的普及，北京还有所欠缺；而由于外来人口就业不稳定以及转移接续问题还未完全解决，外来人口在京享受和本地户籍居民相似的社保待遇仍然难度较大；此外，外来人口住房等资源也存较大缺口，这些都是北京在逐步完善居住证制度过程中需要重点解决的问题。

　　积分落户尚待时日

　　“其实，实施居住证制度，说到底还是因为部分城市因综合承载力不足，不能完全放开落户而采取的"两全之策"。”单菁菁表示。因此，在居住证全面替代暂住证成为外来人口新的身份管理、登记制度后，更多人关心的其实是往前更进一步的落户门槛将随之如何调整。

　　此前，《北京市通州区国家新型城镇化综合试点工作方案要点》曾明确，通州区将推进积分落户政策。近日，更有媒体报道称，北京市通州区积分落户制度细则出炉，但随即被通州区予以否认。

　　“由于通州的积分落户制度对于北京未来的户籍制度改革有试点示范的重要作用，因此，通州的制度设计要和未来北京整体制度衔接，要考虑到全市的综合承载能力，包括环境承载能力，以及北京能提供的社会公共服务、就业、基础设施容量等。而且，北京还需要根据城市定位与规划，确定要鼓励哪些产业就业、特殊人才进入，对他们如何制定更优惠的落户政策等。”单菁菁表示，政府要考虑各种成本和发展规划，因此不会太急于出台细则。

　　不过单菁菁建议，北京在一些积分政策上可以参考上海（楼盘）、广州（楼盘）等城市，比如稳定就业、稳定参与社保、纳税，以及稳定的居住等基础条件项目可以借鉴设定，只是在年限等基础门槛上根据自身情况做一些调整。而对于加分项目，单菁菁特别提出，像杭州（楼盘）那样鼓励农业转移人口提高生产生活技能，对于拿到专业技能证的外来人口予以加分鼓励的做法，北京也可以适当参考。