深度解读余杭区土地利用总体规划调整完善方案

问天问地

将优质耕地优先保护，将重点区块重点保障，将有限的用地空间、土地指标等资源要素更加集中地用于重点平台、重点区块、重点项目，重点打造未来科技城、良渚文化城、临平创业城三大增长极……近日，省政府正式批复我区20个镇街土地利用总体规划调整完善方案。至此，我区区、乡两级规划均获省批复，标志着我区土地利用总体规划调整完善版正式启用，新一期规划将有效保障“十三五”时期各项建设用地需求和空间布局，深化和城市总体规划的"两规融合"，推动城镇及产业用地“精明增长”。



    近年来，我区始终坚持“既保耕地又保发展”的“双保”思路开展土地利用总体规划调整完善工作，以点带面，着力推动全区经济社会更好发展。规划率先获批的背后，是上级部门的关心与支持，是区委区政府的领导与部署，是区级有关部门和镇街平台的理解与配合，也是国土余杭分局的探索创新和执着努力。


综合利用低丘缓坡资源，试点“坡地村镇”


塘栖河栖埭村土地综合整治项目

问天问地

“三城三镇一区”国土空间开发格局基本建立

    我区原土地利用总体规划2010年经省政府批准实施以来，对全区社会经济发展和资源保护起到了重要作用，但随着新的区域发展形势发展，逐渐难以适应新的土地利用要求。到2014年，原规划期初设定的新增建设用地规模已接近“天花板”，全区建设项目近乎面临无地可用局面。区域用地需求之强劲、规划空间之紧张、耕地保护之严峻，在全省各县（市、区）中已最为突出，土地规划管理的现实困难已经到了前所未有且日益紧迫的境地。

    同时，现行规划采用2005年更新调查底图，与当前二调连续变更现状数据存在较大差异，土地规划与土地现状“两张皮”现象也引发了一系列用地问题。

    总结以改进，改进方提高。国土余杭分局在汲取原规划实施成效和经验的同时，充分分析原规划执行弊端和问题，在规划实施评估的基础上，适时启动规划中期调整完善工作。在全新的宏观政策背景和区域发展格局下，按照最大化提高规划现势程度、最大化化解历史遗留问题、最大化优化空间布局形态、最大化统筹保护保障协同的思路，编制出新一期土地利用总体规划。

    据悉，规划调整完善采用2013年变更调查底图，确保规划起初数据的完整性和现势性，同时实现土地规划与土地现状“一个来源、一个口径”；规划调整完善强化和城市总体规划的对接，融合度、契合度提高；规划调整完善将历年农转用项目、近年已查实的建设用地、督查或审计中发现的建设占用耕地等均纳入现状建设用地管理，妥善解决规划管理对部分存量用地的限制；规划调整完善将25度以上坡耕地、省级以上生态公益林范围内的耕地、零星碎片耕地调出基本农田范围，严肃落实耕地和基本农田保护义务；规划调整完善以低效用地再开发、存量建设用地盘活、批而未用清理为突破，以低丘缓坡综合利用“坡地村镇”试点、农村土地综合整治为载体，倡导土地利用方式转变和模式创新。

    同时，规划调整完善将“三城三镇”核心区全部纳入城镇建设用地扩展边界，不开天窗、不留缝隙，专门安排“大径山生态区”乡村国家公园板块旅游发展用地，通过引导建设用地集中集聚和跳开发展相结合，保障全区重点区域、重点平台、重点项目的用地需求。调整完善后的规划，为“三城三镇一区”格局建立提供规划空间保障。

变“保障型规划”为“保护型规划”

    土地利用规划实施评估和调整完善，从国家到省市，都是一项全新的工作内容。规划调整完善工作中，国土余杭分局“规划理念创新、规划方式探索”，反复考量、反复推敲、反复尝试、反复比较、反复沟通、反复争取，经过数易其稿，最终编制了一套“响应上级精神、体现地方特色、符合管理要求、满足实际需要”的规划方案。

    调整完善后的规划“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”，优化了城乡空间的结构，压缩了扩展边界的范围，增加了生态保护的面积，同时将最优耕地划为永久基本农田示范区加以严格保护，积极实践了“指标型规划”向“空间型规划”转变、“保障型规划”向“保护型规划”的转变。

    同时，我区部分土地涉及国家永久基本农田划定任务范围，我们在积极做好举证的情况下，数次专门向国土资源部汇报工作思路与工作结果，将规划调整完善方案和举证划定方案充分衔接，规划调整完善成果既体现永久基本农田划定要求，又保障必要发展用地需要。

    为进一步保护最优质的基本农田资源，在划定基本农田的基础上，按照“好中选优、由近及远、从大到小”的原则，将高标准基本农田、一等标准农田、粮食生产功能区内的耕地等划为永久基本农田示范区。永久基本农田示范区耕地平均质量等级、6°以下平整耕地比例和水田占比，均优于全区基本农田和现状耕地平均水平，真正实现最优耕地最好保护。

优化规划控制指标 为区域发展拓展空间

    从原规划看，我区面临着一方面耕地保有量趋紧，一方面将遭遇建设用地规模突破的“双重压力”。为合理优化全区土地规划结构，国土余杭分局不断向省、市有关部门汇报我区实际情况，反映真实诉求，以期上级给予支持。与此同时，积极通过“山海协作”、资源互补等方式，向衢州、丽水等地调剂基本农田异地统筹指标，主动减轻全区基本农田保护压力。

    经过不懈努力，在上级部门的支持下，本次规划调整完善我区耕地保有量任务为55.60万亩，较原规划降低3.15万亩；基本农田保护任务为46.27万亩，较原规划降低2.33万亩；城乡建设用地规模为36.75万亩，较原规划提高7.39万亩。

    全区规划控制性指标的优化，规划的合理性和科学性得到了显著增强，规划调整完善为今后一段时期区域经济社会发展拓展了巨大空间，同时也为耕地和资源保护提供了合理目标。

强化统筹协调能力 重点突出实效明显

    本次规划调整完善强调土地利用空间管制和用途分区，区级规划通过“三界四区”（三界：规模边界、扩展边界、禁止建设边界；四区：允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区）合理引导全区土地利用总体布局，重点保障“三城三镇”集中集聚，重点保育“一带一路”金山银山，通过“双保”相生，促进“双保”相长。与此同时，区级规划提出了乡镇规划具体目标和管制要求，以区级规划引导能力控制乡镇规划具体落实。

    按照区委“3+1”战略规划布局和“3+1”制度规则体系部署要求，国土余杭分局不断强化区级规划控制引导作用和统筹协调能力，主动与区发改局、规划分局等部门对接，有效衔接土地规划与国民经济社会发展规划、城乡规划、环境功能区划，按照“多规融合”的思路，共绘蓝图，同谋未来，推进全区一张图、规划相和谐。国土余杭分局创新规划指标分解方式，通过有的放矢提高规划指标使用效率，直接分解给各镇街、平台的指标，主要用于保障其自身基础设施、新农村建设区和农民建房需要，区级项目由归口主管部门确定重点项目，并带规划指标落实到各属地镇街，确保全区一盘棋、规划聚合力。在此基础上，参照农转用计划指标安排模式，利用区土地利用总体规划中期修改工作领导小组平台，召集多次联席会议，由区级主要部门共同筛选和排定全区近期项目清单，合理排定轻重缓急顺序，做到项目不漏不重、有序适度，实现全区一本帐、规划重实效。


“三城三镇一区”国土空间格局

上下联动  积极服务对接镇街平台

    区级规划和乡镇规划的理想状态，是上下联动、目标协同、诉求互通，对此，国土分局连续赶赴全区各镇街、平台，专门上门服务和对接土地利用总体规划调整完善工作，面对面解释政策，倾听诉求，答疑解惑，沟通协调，进一步厘清各镇街、平台乡级规划编制的思路和方法，取得了良好效果。在此基础上，充分借助“一乡一所”平台，要求各国土所全面参与到属地乡镇的规划编制工作中去，切实加强了各镇街、平台乡镇规划编制的人员力量和业务水平。

    大径山区域风光旖旎，旅游资源丰富，是“醉美余杭，一带一路”的重要载体。国土分局积极研究所涉项目规划用地空间落实，通过近期重点项目红线落图与远期建设项目规划空间专项预留相结合的方式，专门安排大径山板块旅游发展用地，有利保障和有效助力“大径山生态区”板块美丽画卷徐徐展开。

    农民私人建房用地，关乎社会福祉，关系百姓利益。在规划调整完善中，国土分局结合区委、区政府最新政策，要求各镇街将新农村建设和农民建房需求放到重要位置，科学布局集中安置区块，充分预留零散拆建空间。集中安置区块原则要求明确地块位置，通过规划引导理顺安置用地布局；符合“一户一宅”和农民建房标准的单宗独户建房需求应予以保障，按照指标分解量和各镇街实际，对私人建房建设用地预留指标数量做出了底限要求。

结语

    我区区级、乡级两级规划率先获省批复，是对前一阶段不懈工作的肯定，也是下一阶段继续努力的起点。接下来，国土余杭分局将继续做好规划管理实施、基本农田划区定界及耕地保护工作。进一步创新谋划耕地保护举措，聚焦民生服务和经济社会发展重点，优化国土空间，保障发展用地，为余杭“十三五”开好局起好步提供扎实的国土资源保障。