关于如何应对开发商更改规划的法律问题

月明路客

因更改规划导致业主与开发商、业主与政府主管部门对簿公堂，从基本面上说，这类争议属于合同纠纷，初看起来并不难解决，但事实上因为掺进了规划主管部门而使案件处理变得复杂起来，业主与开发商之间孰是孰非也变得不那么容易判断。本文拟探讨如何应对这类因更改规划而引起的房屋买卖法律纠纷。
　　一、房地产开发商擅自更改规划的法律问题
　　按照有关法律的规定，房地产开发商开发建筑项目必须符合城市规划和城市规划管理技术规定，为此必须经过政府规划部门审批。一般来说，开发商开发建设项目应按先后顺序向规划部门申请三种许可文件。第一，申请《建设项目选址意见书》。申请时应填报申请表，按规定附送有关文件、图纸。大中型建设项目还应当事先委托有相应资质的规划设计单位作出选址论证。规划部门审核同意的，应核定设计范围，提出规划设计要求。第二，申请《建设用地规划许可证》。开发商应按规定报送建设项目可行性研究报告和设计方案以及有关文件、图纸。第三，申请《建设工程规划许可证》。建设单位或个人领取《建设工程规划许可证》时，应按规定执照费，并在法定时间内开工，逾期未开工又未申请延期或者申请延期未经批准的，建设工程规划许可证即失效。
　　为了保证规划要求得到贯彻和执行，规划部门往往参与土地使用权出让计划的制定，土地使用权出让必须按照城市规划和城市规划管理技术规定的要求进行。土地使用权出让合同必须有规划部门根据批准的详细规划提供的出让地块的位置、范围、规划用地性质、建设容积率、建筑密度、绿地率、停车场地等各项规划要求及附图。土地使用权出让受让人在开发和经营土地的活动中，未经原审批的规划管理部门同意，不得变更出让合同中的各项规划要求。设计单位、施工单位和建设单位都必须严格按照建设工程规划证等规划要求设计、施工和建设。建设工程竣工后，建设单位或个人必须向规划部门申请规划验收，验收不合格的，房地产管理部门不予房地产权属登记。
　　因此，开发商在房地产开发过程中，擅自更改规划设计的，比如增加容积率、加高楼房的层数、用绿地改为建设用地、将商业用途改为住宅用途等，违反了规划管理方面的行政法规规范，系行政违法。对此，规划主管部门可以作出责令改正、通报批评或罚款等行政处罚。
　　但问题是，违反规划管理行政法规的，是否必然导致开发商对业主承担违约责任？很多人认为，业主当然有权要求开发商承担违约责任。理由是，业主当初购买房屋不仅仅是看中该套住房的设计、朝向、楼层、价位、施工及配套质量等因素，还综合考虑了整个小区的居住环境，比如幢与幢间的距离、小区的绿化面积、小区的生活配套设施等。规划改变虽然对具体某一套住房的影响较小(不排除有影响)，但影响了社区的整体居住环境品位，破坏了业主最初购房时的预期。况且，开发商在售房时也往往打出“超高绿化小区”、“把湖搬回家”、“拥有健身会所生活”等诱人广告，而在规划图中也能找到草地、人工湖泊、健身俱乐部的位置，很容易让未来的业主相信，这些享受近在眼前。有的业主也正是相信规划设计图中的综合设施才下定买房决心。如果现在开发商不经业主们同意，甚至不通知业主，就擅自改变规划，将草地、人工湖泊、健身俱乐部取消另作他用或者缩小规划面积，显然有违售房承诺，不符合业主与开发商之间的购买约定。
　　但笔者认为，开发商擅自更改规划是否承担违约责任，关键看开发商和业主签订的购房合同有无对规划内容的约定。如果在合同主文中双方约定小区规划不得更改，或者在附件中有规划图的详细情况，应当视为双方对规划内容已有约定，开发商擅自更改规划应承担违约责任。在现实中，很多的购房合同对房屋质量、房屋面积、建筑设计、房屋交付、价款支付、申办房产证等内容有约定，但没有条款对规划内容进行约定，而作为合同附件的大多是房屋建筑设计及平面图、建筑结构、装修及设备标准、房屋物业管理及使用公约，却没有小区的规划设计图，这样一来，一旦开发商违反售楼时的“口头约定”，更改规划设计，业主欲追究对方的违约责任，却苦于无书面约定，也提交不出其他的证据，最终得不到法院支持。因此，消费者应防患于未然，在合同中明确约定规划设计不得更改。如果开发商提供的是格式合同，应当在格式合同的补充条款中对此予以约定，并且要求开发商将小区规划设计图资料等附于合同后作为附件。
　　二、房地产开发商更改规划经批准的法律问题
　　开发商在开发经营过程中，往往会因利益关系想更改规划。比如，在原规划图中只有4幢住宅楼，但由于销售情况非常好，开发商就想将原来的绿地部分改作住宅地使用。为了避免因更改规划而被业主起诉到法院，开发商采用更保险的办法就是将其更改规划的申请递交到有权的规划部门。一旦更改规划的申请获得批准，开发商就理所当然地可以施工了。业主提出异议的，开发商的答辩理由似乎很充分：更改规划已得到政府的批准。那么，开发商能以更改规划批复作为对抗业主的的理由吗？
　　笔者的观点是，在购房合同中，开发商和业主就不得更改规划有约定的前提下，即使开发商的更改规划得到规划部门批准，开发商也应承担违约责任。笔者之所以持这种观点来源于对法律关系的区分。实际上，在开发商更改规划获得批准的情况下，涉及到两种法律关系。一种法律关系是开发商与规划部门之间的行政法律关系。在这层法律关系中，开发商是行政管理相对方，规划部门是行政主体。双方的权利义务主要是开发商在建筑项目的开发经营过程中，必须获得规划部门的审批，规划部门有权监督建筑项目按规划要求施工和建设；开发商有权要求规划部门按法律法规的要求审批规划的立项和变更，有义务严格按规划要求施工建设，竣工后接受规划部门的验收。开发商更改规划要求获得规划部门批准，这只是说明开发商没有违反行政法律法规的规定，不承担行政责任，但不必然意味着开发商不承担民事责任。是否承担民事责任涉及第二层法律关系，即开发商与业主通过签订购房合同建立起来的民事法律关系。如果双方在购房合同中约定规划不得变更，开发商“合法”变更规划也属于违约，因为更改规划是开发商主动向规划部门申请的，是否要求更改规划完全是开发商自己能主动控制和掌握的，开发商申请更改规划的时候对于违反与业主签订的购房合同是明知的，不属于“不可抗力”而免责的范畴。开发商之所以理直气壮地认为其没有违反约定，是因为混淆了两种法律关系的适用，将开发商与规划部门间的“公法”因素引入开发商与业主间的私权法律关系，这种有意含糊的手法是一些不规范的开发商惯用的伎俩。
　　对于在购房合同中没有约定不得更改规划内容的业主来说，怎么样维护自己的合法权益呢？笔者认为可以就具体案情灵活选择其他方法。比较常见的方法，一是如果开发商更改规划，影响到自己所住房屋的通风、采光或者进出入通道的，可以相邻权受到侵害要求侵权赔偿。二是，在开发商更改规划获得批准后尚未或刚施工时，提起行政复议或行政诉讼，并申请停止更改规划批复的停止执行。一旦批复被撤销，开发商就没有理由再施工。这种方法，应注意把握时机，因为如果等到楼已建得差不多了，再要开发商或规划部门将楼推倒，成本太大，几乎不太可能。第三种方法是，如果开发商售楼广告的内容被写进合同或者作为合同附件的，而更改规划又导致广告内容无法实现的，业主也可以就此提起违约诉讼。
　　三、因更改规划导致购房纠纷的应对措施
　　综上所述，建筑项目规划的更改涉及到比较复杂的法律关系，与业主的联系非常紧密。现实中发生与此相关的众多纠纷值得重视和研究。为了减少或者合理处理这类纠纷，以下方面是有待注意的：
　　1、业主在购房时应与开发商就住宅规划、小区规划及违约责任等内容达成一致协议，写入双方的购房合同，并将规划设计图作为合同附件。
　　2、业主可以要求开发商将售楼广告的内容作为双方的约定写入购房合同。
　　3、业主应弄清楚所购住房及其相邻、社区情况，不宜完全听信售楼小姐的宣传，应注意保存相关的书面证据资料，比如开发商销售广告、开发商的承诺书、购房合同、规划设计图等。
　　4、开发商因事前意想不到的原因更改规划时，应尊重业主的知情权，告知业主更改规划的原因，并征求业主的意见。如果有不同意见，可以相互协商，并就补偿方案达成协议。
　　5、规划部门在审批开发商更改规划的申请时，应当考虑利害关系人(即业主)的利益和要求。在审批做出前，可以召集业主与开发商代表听取双方意见，条件成熟时，可以建立类似听证的程序，尽量做到审批决定既合法又合理。如果只偏听开发商一面之辞做出不合法的更改规划批复，业主可以提起行政诉讼，请求撤销或变更规划设计。
　　6、因更改规划导致纠纷或者矛盾时，开发商和业主都应当诉诸于法律渠道，不能以诋毁、攻击、威胁等非法手段导致矛盾激化。

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