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如何解决特大城市“城中村”的烦恼 ——关于杭州市九堡街道宣家埠村的调研：
杭州市上城区九堡街道宣家埠村，位于杭州市城市东大门，东临杭州临平区，南靠九堡街道板畈社区农居点，西接九堡街道三村村，北依笕桥军用机场，沪杭高速公路贯穿全村。新的“杭州收费站”2022年建成投用,成为“杭城东大门”，是杭州市唯一一个没有经过综合整治、依然保留原始农村风貌的“城中村”，是杭州市主城区仅有的四个行政村之一。“宣家埠”的地名可以上溯至宋代，杭州市公布的千年重要地名文化遗产“宣家埠”就名列其中。这里有着浓郁的宋韵文化肌理。据记载，北宋年间宣家埠老街店面淋漓，盛极一时；杭州丝绸、杭帮菜、杭罗织造技艺、杭州金银饰艺等民俗文化在这里传承接续；1927年，党组织就派党员张振声、汤桂友在宣家埠一带进行革命活动。千年以来，宣家埠村见证了杭州古城文化的兴衰和变迁，见证着杭州的兴盛和发展。改革开放以来，宣家埠村伴形成了以制造业、商业餐饮、仓储物流、文化创意等为主要生产业态的“城市村”以及杭州主城区“菜蓝子”工程的都市农业“集聚区”,曾获得“浙江省省级示范村”“杭州市园林绿化村”“杭州市全面小康建设示范村”“浙江省电子商务示范村”等称号。近年来，由于受高速横穿、机场限高等因素制约，宣家埠村全域综合环境整治工作一直停滞，村民呼声强烈。
村民的烦恼：急盼整治但忧虑重重
调研发现，因宣家埠村受到沪杭高速横穿村域辖区、机场限高等因素影响和制约，作为上城区唯一未进行综合整治的行政村，在发展中遇到的新问题不少。
一是历史欠账较为突出。由于未撤村建居，该村只有遇省市重点工程征用耕地才可以核发开发性安置指标,近年来宣家埠村因非重点工程征用耕地915余亩（含围垦地404亩）。同时，16周岁以上村民购买养老保险时无法享受农转非30%的财政补贴，村民对此反响很大。
二是村容村貌较为破败。目前，除50户低层联体房外，剩余498户均为散居自建农房，村域环境面貌依旧破败。去年宣家埠村集体经济收入2000万元，但在各项基层实施建设维护等方面专项支出2500万元，专项维护单方面多用500万元的经费，因为老旧乱的基础设施没有综合整治、专项的治理维护年实施村域全面综合治理迫在眉睫。2023年以来，因宣家埠村未实施综合整治问题，被市区两级“迎亚运”环境整治专班进行督改。主要表现产业布局单一，缺乏明晰的产业发展规划，特别是集体土地政策已满足不了产业发展的用地需求。
三是生活配套设施落后。村内目前有小型作坊、个体工商户400余家，农居出租房近9000间。因业态低小散、人员流动性高，租户素质和法律意识参差不齐，等各类事故隐患多，治理形势较为严峻。目前，宣家埠村区域内公共配套设施老旧或缺失，村民房屋墙体渗漏频繁发生，地下管网堵塞严重，管线错综复杂，村民对老街直街的环境卫生整治、村道路交通、用水用电、雨污水管网改造等陈旧设施配套改造等呼声非常强烈，及相关教育、医疗、文体、民生服务等公共配套设施还尚不完善，希望提升城乡结合部生活品质。
四是安全隐患重重。宣家埠村现有农居出租房近8600间。因业态低小散、人员流动性高，租户素质和法律意识参差不齐，消防、治安电信诈骗等各类事故隐患多,治安形势较为严峻。由于公共配套设施老旧或缺失，村民房屋墙体参漏频繁发生，地下管网堵塞严重,管线错综复杂，安全隐患较多。最大的安全隐患还是火灾隐患，据该村村委会不完全统计，近三年，村里至少发生25起火情，最近一次为4月9日发生，当时是一辆汽车发生自燃，由于道路狭窄，附近没有单独的消防管网，一度对救援产生的延误，如果火势蔓延再快一点,可能会造成连片火灾。
村干部的烦恼：努力作为但力气不足
宣家埠在村两委一班人的集体领导和村民的共同努力下，针对外来人口多的实际，村两委根据城效结合部的实际情况，明确基层治理和产业发展的目标、任务和措施，因地制宜引导各项工作有序开展；针对产业发展不均衡的状况，因地制宜推动社会治理体系创新，推动传统产业的转型升级和新兴产业的培育发展，提高乡村产业的整体素质和竞争力，从而为产业发展提供了良好的社会发展环境。还有，立足城效结合部的实际，加强城乡一体化发展，推动城乡资源要素的合理流动和优化配置，促进城效结合部的可持续发展。
一是坚持党建引领。宣家埠村党总支于2010年12月升格为党委，现下设5个网格党支部，10个党小组，现有党员116人，村两委班子成员7人。全村常住人口共计2743人、流动人口15000余人，设村民小组10个、农户548户，其中散居农户498户、两户联体农户50户。宣家埠有深厚的党建历史，民国十六年（1927年）6月，就有7名宣家埠农民成为中共党员，是我党早期发展的星星之火。
二是坚持移风易俗。宣家埠村作为杭州市千年重要地名文化遗产，宋韵色彩元素浓厚。北宋年间宣家埠老街店面林立，十分兴旺。解放初期成立杭州市笕桥区宣家埠乡，1952年因杭州笕桥机场扩建，老街集体征迁，大多数居民异地安置，搬到现在的嘉兴地区、湖州地区和上城区九堡街道的九塘社区；宣家埠乡政府被取消，合并到九堡公社，宣家埠的千年老街也顺理成章地拉上了它的历史大幕,1958年留下的少数老街居民与宣家埠村农村片的庄稼人成立新的九堡人民公社勤丰大队，随着1983年12月九堡公社改为九堡乡，生产大队改为行政村后，1984年3月勤丰大队的名称取消，村名改回宣家埠村，沿用至今。近年来，宣家埠村以建设文化礼堂为契入口，挖掘历史文化，丰富文化生活，文化礼堂“月月有主题活动，周周有集体文化活动”成为常态。2021年11月，村文化礼堂以“文化地标、精神家园”为定位，以“有场所、有展示、有活动、有队伍、有机制”为基本建设标准，制订管理制度，配备懂文化、会管理、热心文化事业的专职管理人员，对丰富村民业余精神文化生活，促进民风和谐、民生和睦发挥了积极的作用。目前，文化礼堂设有“红心”村史馆、“宣毅”红星之家、宣习园地、宣艺舞房、宣和坊、廉政文化长廊、文化讲堂等活动阵地，进一步推进宣家埠村乡风文明建设。
三是坚持以文化人。宣家埠村还有悠久的河埠老街商业文化，最早可追溯到北宋年间。一直有重商的传统，宣家埠村庄经济主要以集体房屋租赁为主，村庄内部存在大量的厂房。村民的收入主要依靠房屋出租和办加工作坊为主要来源，产业主要集中在轻纺加工的服饰类的作坊、食品生产等商业业态。为了确保产业发展健康有序，这几年，宣家埠村委重点在提高人的素质上做文章，下功夫，培育村民和外来务工人员的集体荣誉感和生产生活的获得感。比如，设立“宣和坊”基层民主议事厅，让村民群众真正从精神、心灵上找到“当家做主”的责任感；设立“红星之家”军民连心点，让“宣毅”退役军人服务队的志愿者退役不退色，充分发挥好退伍军人为村服务的“中坚”作用；在“宣习园地”，村里的孩子们可以在这里借阅图书，享受阅读的快乐。此外，针对辖区企业开展“企呼我为”行动，建设“职工书屋”，开展消防安全、医护救援等讲座等。村里还组建了应急小分队,村民们创业放心，生活开心，家居安心。
镇区干部的烦恼：想方设法但推进乏力
一方面，无论是街道还是区政府，都在为宣家埠村的综合整治以及经济发展想办法、动脑筋、提供优质服务，如街道邀请相关专家团队为宣家埠村做规划发展蓝图，其中《综合整治方案设计（初稿）》已经有了方案；一方面，受大环境的影响，如资金缺乏、政策配套难以落实到位等问题已严重制约了推进速度。要紧紧抓住区划调整后新一轮九堡街道国土空间规划修编和“未来乡村”建设契机，结合未来乡村“三化九场景”建设，通过全面规划、拆整结合、土地整理、完善配套、统一建设、景观提升、产业引进等工作，将宣家埠村打造为“都市桃花源、乡村共富点”。实现对乡村生产生活生态的全方位、系统性重塑。提出两种改造模式方案。
一是坚持治标治本并举，参照周边三村、横塘等综合整治做法，全面推进农居外立面整治、庭院改造等工作，全面提升宣家埠村区域环境。全村农用地进行集中流转，打造都市景观农业。
二是坚持塑形铸魂并行，全面改造自来水一户一表、电力上改下、燃气进户、各类道路提升、截污纳管等公共设施，切实完善基础配套。提升绿化景观环境，完善农贸市场、停车场、体育健身等设施，提升完善公共服务。
三是坚持重商崇文并重，文的挖掘、旅的植入、商的布局、农的再造、人的重振……兼顾环境和产业，支持集体土地上厂房村里收回改造,并大力引育优质项目，壮大集体经济，后续预留产业空间推动持续发展。
三点定位
2023年是“千万工程”实施20周年，在23年07月06日由中央财办、中央农办负责人就《关于有力有序有效推广浙江“千万工程”经验的指导意见》答记者问时说，统筹协调、突出重点。以人居环境整治为切入点，坚持美村与富村并进、塑形和铸魂并重，统筹推进“美丽乡村、共富乡村、人文乡村、善治乡村、数字乡村”建设，实现乡村产业、人才、文化、生态、组织全面振兴。因地制宜、分类施策。坚持从实际出发，真正把实事办好、好事落实。加强领导、完善机制。建立“一把手”亲自抓、分管领导直接抓、一级抓一级、层层抓落实的领导体制，构建科学规划、逐步扩容、投资建设、制度创新等一整套推进机制，形成领导挂帅、部门协同、分级负责的工作格局。
调研组认为，宣家埠村应结合未来乡村“三化九场景”建设实施综合治理提升，借鉴“横塘模式”成果经验，通过采取全面规划、产业引进等工作，有序推进实施宣家埠村全域综合整治，提升生活满意度的项目目标。全面提炼宣家埠文化符号，将宣家埠村打造为“都市桃花源、乡村共富点”，实现对乡村生产生活生态的全方位、系统性重塑，加快构建新发展格局。
一、加快推进综合治理，重点是资金政策保障
综合整治往往采取滚动开发的方式逐项推进，最终容易陷入边拆边建、反复整改、治标不治本的怪圈，难以根除城中村无序开发的症结。综合治理才是解决治理失序问题、更是城中村长治久安的关键。建议相关部门进一步加大政策等基本保障，特别是为村集体发展提供资本、技术、信息等要素等，指导获取上级专项投入等各类资金。经初步测算，宣家埠村辖区推进全域综合整治，需要资金投入13亿元左右，主要涉及整体规划、土地流转、农户迁建以及公共建设配套设施建设等。建议明确参照横塘拆整模式，给予一定的政策、技术支持。资金保障方面，建议统筹考虑，由市、区两级财政划拨和村级自筹相结合。宣家埠村通过综合整治，是全力打造上城区具有辨识度的“共同富裕”基本单元和“未来乡村”典范样板，全面展示上城区的“独特韵味、别样精彩”。
推进方式：一是优化空间。结合新一轮九堡街道国土空间规划修编，拆除300幢农居，在其中250亩宅基地上规划新建集中联体农居房（建筑面积约25万方）用于农户安置，并建设景观带及村庄配套；剩余198幢农居暂时保留主体结构，涉及宅基地200亩以及村集体建设用地、零碎宅基地175亩，拟引入第三方入股上述375亩土地上房屋使用权。第三方主体根据产业规划，进行改造提升或拆除重建。村内农用地中，划取七组以北沿机场港区块作为村民认种区块，其余农用地进行集中流转，打造都市景观农业。二是布局产业。形成租赁住宅、现代农业、办公花园、商业街区、文旅产业、物流园区、网红户外打卡点等产业模式。其中，“租赁住宅”改变过去村民农居自主分隔的群租模式，进行统一的户型管理和物业管理；“商业街区”以机场港支流沿线为中心，打造集景观、休闲、购物为一体的商业区。三是时序安排。基本设想是2024年1-3月，做好全域综合整治的方案、组织架构、调查摸底等前期准备工作；4-5月，完成评估丈量、核对、签约等工作；6-9月，完成农户房屋腾空交房工作；10-12月完成农户房屋拆房工作；2025年1月-2026年3月，完成新建集中联体农居房及相关配套设施建设。
二、加快优化产业布局，重点是村民收入提升
结合新一轮九堡街道国土空间规划修编，拆除300幢农居，在其中250亩宅基地上规划新建集中联体农居房（建筑面积约25万方）用于农户安置，并建设景观带及村庄配套；剩余198幢农居暂时保留主体结构，涉及宅基地200亩以及村集体建设用地、零碎宅基地175亩，拟引入第三方入股上述375亩土地上房屋使用权。第三方主体根据产业规划，进行改造提升或拆除重建。村内农用地中，划取七组以北沿机场港区块作为村民认种区块，其余农用地进行集中流转，打造都市景观农业。优化人居环境，提升幸福指数，通过优化产业布，促进人与自然和谐共生，提升内生动力，形成租赁住宅、现代农业、办公花园、商业街区、文旅产业、物流园区、网红户外打卡点等产业发展新模式，共建共享美好家园。改变过去村民农居自主分隔的群租模式，进行统一的户型管理和物业管理；建设以机场港支流沿线为中心“商业街区”，打造集景观、休闲、购物为一体的商业综合体。提升绿化景观环境，完善农贸市场、停车场、体育健身等设施，提升完善公共服务。
资金预算：按照两年完成全域综合整治计算，共同富裕·未来乡村模式预计前期投入8.14亿元。一是农户补偿费用合计8.118亿元。其中，498户农户房屋收购及各类补贴费7.47亿元（按户均150万）、2700人在外过渡费0.648亿元（两年，人均1000元/月）。二是实际投入集中安置房建设工程费用0.022亿元。其中，新建住宅25万方费用4.5亿元（建安价1800元/㎡）、公建基础设施配套及工程建设其他费用1亿元，集中安置建设工程成本估算合计5.5亿元，抵扣村民所交的新建安置房屋房款5.478亿元（498户，每户房屋补偿扣留110万元用于村民集中安置住宅建设），实际支出0.022亿。
三、加快发展文旅经济，重点是明晰发展定位
以“保留主房，附房违建一律拆除”的原则，全面推进违建附房拆除、主房面积补足工作，完成承租户和经营户清退，为全域综合整治提升工程推进打好基础。对拆除的农户附房和集体土地上非住宅房屋给予适当的补助和奖励。参照周边三村、横塘等综合整治做法，全面推进综合整治等工作，全面提升宣家埠村区域环境。全村农用地进行集中流转，打造都市乡村农文旅产业发展。在特色定位上，复元“城中村”的乡村肌理；在文化挖掘上，恢复“老杭州”的乡村记忆；在业态培育上，提升“新城区”的乡村文旅经济，从而实现“一美二富三强”的可持续发展目标，即通过打造景区村、网红村、文化村，让宣家埠美起来；通过植入新业态、新场景、新标杆，让宣家埠富起来；通过党建引领、文旅赋能、传统振兴，让宣家埠强起来。实施路径上要调研为先，思考先行，强化党建场（核心）；要谋划为先，思想先行，植入业态场（支撑）；要业态为先，思路先行，拓展经济场（基础）。
开源节流：一是整治完成后每年可产生收益约6200万元。其中保留剩余198幢农户住宅、近9.9万方建筑面积，由第三方主体运营，按租金单价1.65元/㎡/天预计租金收入5962万元；另外建设用地整治可建设800个停车位，预计停车费收入240万/年。二是可出让工业用地36.23亩。位于开发边界内的江干科技园单元M1-04地块、05地块（面积45.91亩，其中宣家埠村集体土地面积36.23亩），未涉及村民住宅，通过城中村改造可以收储出让，招商引资创税。三是减轻了今后征迁安置成本。保留剩余的198幢农户住宅（涉及一组、五组、七组、十组），如以后涉及地块用地则不需要再承担征迁安置费用。
以上可以考虑吸引社会资本，广纳运营人才，建设宣家埠老街为牵引，发展“航空+影视+旅游”为载体的融合发展模式，打造沪杭高速宣家埠窗口形象和门户经济，奋力谱写中国式现代化共同富裕示范区上城新篇章。 |
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发表于 2024-6-21 12:39
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