善待农民地权是农地三权分置的前提（下）

corriger

经营权是农民承包权派生的耕作权
将经营权从承包经营权中分置出来，单设农地经营权，被认为是实行三权分置具有标志性意义的制度安排。这一制度设置从一开始就受到法学界的质疑，原因是：现行土地承包法对土地承包经营权的流转已有明确规定，这一权利由法律赋予了承包土地的农户，明确承包方是土地承包经营权流转的主体，有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式，依法以转包、出租、互换、转让或其他方式流转土地是农户享有的土地承包经营权的重要权利。
设置土地经营权不是否定现行法律赋予农户土地承包经营权内含的流转权，《意见》也明确土地经营权由农户承包经营权派生而出，也就是说，无论怎样设置土地经营权，都以承认和保障现行法律赋予承包农户的流转权为前提。但是，随着经济结构变革、人地关系变化及农业经营主体的成长，有必要在不损害承包者流转权利的基础上，对土地经营权设权与赋权。原因在于：工业化城镇化带来的人地分离，造成农户土地承包权与经营权事实上的分离；农地经济重要性下降以后，农地的财富功能下降；村外农业经营者通过流转进村种地，传统亲戚、熟人之间的口头合约有向正式合约转变的需求；新型农业经营主体的成长不仅对资本抵押品需求增加，而且由于其更大额投资对产权稳定性与保护提出更高要求。不对土地经营权设权赋权，农业经营主体难以成长，农业发展方式难以转变。
在原有法律对经营权保护缺乏安排的情况下，《意见》对经营权赋权予以了比较详细的规定。明确土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利，对经营主体依流转合同取得的土地经营权予以平等保护；经营主体经承包农户同意所从事的改良土壤、提升地力，建设农业生产、附属、配套设施，可以依照流转合同约定获得合理补偿；流转合同到期后有权按照同等条件优先续租承包土地；经承包农户或其委托代理人书面同意后经营主体可再流转土地经营权；流转土地被征收时，其地上附着物及青苗补偿费按照流转合同约定确定其归属；新型经营主体可依法依规开展土地经营权抵押融资。要强调的是，对经营权的设权与赋权，使农地权利体系更加完整，也使农户土地承包经营权的流转权更有效实现。
妥善处理好农民地权问题是关键
以农地三权分置为核心的农村深化改革已经开启，这一改革对中国乡村的现代化进程将产生深远影响。它将使现行的集体所有制下所有权与承包经营权为基础的农地权利体系演变为土地所有权、承包权与经营权平行的农地权利体系，促进村社集体成员与土地的分离，对经营主体土地权利的开放与保障将促进新型经营主体的进入与成长，为我国农业发展方式转变和农业现代化提供制度基础。
农地三权分置改革的目标能否达成取决于实施，实施的关键取决于能否善待第一轮农地改革分到13亿多亩耕地的小农。第一轮农地改革通过赋予集体制下的农户承包经营权，调动了几亿农民的积极性，解决了农产品供给和粮食安全问题，这一轮农地改革决不能以任何理由和任何方式为了新型经营主体的经营权而造成农户地权的被削弱、被侵犯甚至丧失。为此，在农地三权分置的实施中，必须非常小心地对农民土地权利予以关照。
一是在认识上必须明确，只有解决好农民地权问题才能促进经营权的流转与农业现代化。农民的承包权利安排不完整，从承包经营权派生出的经营权能的设置和赋权就没有权利来源；没有农民承包权的更充分保障，农民就不会轻易将经营权流转出来，经营权的设权赋权就难以有效推进。因此，必须通过三权分置改革将农民土地承包权做得更完整，在原来已赋予农民土地使用权、收益权、流转权的基础上，赋予农民土地的继承权、抵押权和更充分的转让权，充分尊重农民在承包权与经营权分离中的选择权与自主权。
二是保证集体所有权是农民成员集体所有。集体所有权不是少数人支配的权利，也不是集体组织的所有权，而是村社所有成员集合的所有权。不能以壮大集体经济的名义削弱、侵犯、剥夺农民成员的土地权利，不能以集体所有权的名义壮大集体组织对村社土地的支配权，不能以创新农业经营方式（如专业社、股份合作社、家庭农场、公司等）的名义造成农户承包权的减少和丧失，明确集体公共部分的土地和资产也是集体成员共同财产，这些资产的归属和收益也必须属于农民集体所有和共享。
三是坚持经营权由农民承包经营权派生。无论经营权如何设权赋权，它都是由承包经营权派生出来的权利，是依享有承包经营权的农户与获得经营权的经营主体之间的合约议定而成，这是经营权设权赋权的权利基础。在三权分置实施中，经营权的权能设置必须以承包经营权权能为基础；必须明确经营权流转的收益归承包农户。集体所有权代理者既不能自行将已经赋予承包者的权利转让给新型经营主体，也不能将集体公共资源权利擅自转让给其他经营主体。